Ce que l’on désigne aujourd’hui sous le terme général de protection sociale a considérablement varié avec le temps. Le terme même de protection sociale est fortement connoté et renvoie à la période la plus contemporaine, depuis la Seconde Guerre mondiale. Toutefois, par souci de commodité, nous l’utiliserons également pour des périodes beaucoup plus anciennes.

La protection sociale varie en fonction d’un nombre important de paramètres parmi lesquels l’intervention des différents acteurs sociaux, la richesse d’un pays, son niveau général de vie, les progrès de la science et de la médecine. La gouvernance de la protection sociale doit également tenir à qui est destinée cette dernière. Pour ne prendre qu’un exemple, la notion de retraite — elle va de soi aujourd’hui — est historiquement datée et elle s’est peu à peu construite au cours du XIXe siècle. Mais à la veille de la Grande Guerre, cette notion de retraite n’était pas admise par tous, loin de là : en témoignent les réactions très hostiles de la CGT face à la première loi organisant de façon obligatoire un système généralisé (bien que limité) de retraites, la loi sur les retraites ouvrières et paysannes (ROP), votée en 1910. Cette notion était en effet tout à fait nouvelle parce que l’âge moyen de la population ne dépassait guère les quarante ans : dans ces conditions, quel attrait pouvait avoir une retraite éventuelle qui serait versée à 65 ans ? Par ailleurs si quelques professions disposaient de leur propre système de retraites (marins, mineurs, cheminots, fonctionnaires, militaires), la perspective d’une retraite attribuée à des catégories beaucoup plus larges de la population n’avait rien d’évident à l’heure où les budgets ouvriers avaient le plus grand mal à joindre les deux bouts. Toute réflexion sur la gouvernance de la protection sociale doit donc s’interroger sur les conditions générales dans lesquelles s’exerce cette protection sociale à un moment donné.

Enfin, la gouvernance de la protection sociale doit également prendre en compte les différents acteurs sociaux qui, avec la mutualité, interviennent sur ce terrain. Ces acteurs sont au nombre de cinq : outre l’Eglise qui a pris en charge l’aide aux pauvres depuis le Moyen Age, il faut mesurer le rôle de l’Etat, du patronat, des syndicats et des compagnies d’assurance. Or si tous ces acteurs participent à cette histoire, ils ne le font pas de la même façon suivant les époques, ni avec la même influence. Aussi, la gouvernance de la protection sociale qui ne relève pas de la mutualité est extrêmement diversifiée durant les deux siècles qui vont de la Révolution française à nos jours.